人的老龄化是一种生物过程，也是一种社会过程。人口老龄化是人的老龄化作用于整体人口的一种结果，同时又是社会人口发展的必然趋势和优化状态。人口老龄化指老年人口在总人口中所占的比重不断上升的过程和趋势。国际上通常认为，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。当65岁以上老年人口比例达到或超过14%时，该国家或地区就进入了“超老龄社会”[1]。目前，人口老龄化已经是全球化的现象，根据联合国数据，从现在到2050年，老龄人口将从6亿增加到近20亿，60岁以上的人口将超过15岁以上的青少年人数。其中发展中国家的老龄化人口预计将是现在的四倍[2]。中国人口年龄结构完成了从年轻型、成年型到老年型的转变，正处在人口老龄化加速发展的关键时期，已成为世界上老龄人口最多的国家。人口老龄化问题涉及政治、经济、文化和社会生活等诸多领域，是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题。由于我国人口老龄化呈现出人口基数大、速度快、超前于经济发展（未富先老）等显著特点，如何提高我国老年人群的无残疾预期寿命，以最大程度满足老年群体对卫生保健需求的快速增长，促进经济社会发展，是亟待研究的问题。

一、人口老龄化的表现形式和特征

（一）人口老龄化趋势持续增长

人口学家指出：21世纪将会成为全世界对付人口老龄化的世纪[3]。2019年6月17日，联合国发布的《世界人口展望2019：发现提要》显示，全球人口正在继续增长，2030年世界人口将从目前的77亿增至85亿，2050年达到97亿，2100年或将达到110亿。到2050年，人类平均预期寿命将从目前的72.6岁增至77.1岁。报告认为，全球人口结构继续老化，65岁及以上人口将成为增长最快的年龄组。目前，全世界约9%的人口超过65岁，而到2050年，这一比例将达到16%。全世界80岁及以上人口将从目前的1.43亿增加到4.26亿[3]。

新中国成立建国以来三次生育高峰的人口堆积，是导致21世纪中国人口老龄化快速发展的人口基础。1949 ～1958 年出现和平时代的第一个生育高峰，累计出生人口2.06 亿人，当前该出生队列已经全部进入老年阶段。2019 年末，全国总人口14.00 亿人，60 岁及以上老年人口达到2.54 亿人，老龄化水平为18.1%。1962～1975 年第二个生育高峰出生的3.62 亿人，将从2022 年开始步入老年阶段，该周期内，老年人口将在2025 年突破3 亿人，2033 年越过4 亿人，老龄化水平将在2024 年超过20%，进入深度老龄社会。紧随其后，待1981 ～1997 年第三个生育高峰出生的3.75 亿人迈入老年期，老年人口将在2053 年达到峰值4.9 亿人，老龄化水平达到35% ～36%，我国将进入全球人口老龄化水平最高国家方阵，成为超级老龄社会俱乐部成员[4]。中国作为世界上最大的发展中国家，既面临发展中国家消除贫困、促进就业、完善社会保障的挑战，同时也要应对发达国家所面临的老龄化等问题。

（二）人口老龄化区域分布的不平衡性

中国目前已进入老龄化社会，但从区域分布来看，老龄化程度在不同地区情况是不尽相同的。2000年第五次全国人口普查时我国各地区的人口老龄化状况，表现为经济发达地区的人口老龄化程度高，经济欠发达地区的人口老龄化程度低。其中老龄化程度排在前5位的省（直辖市）依次为：上海（11.53% ）、浙江（8.84% ）、江苏（8.76%）、北京（8.36% ）和天津（8.33% ）。2010年第六次全国人口普查结果显示，65岁及以上人口占总人口的比重排在前五位的则变为重庆11.56%、四川10.95%、江苏10.89%、辽宁10.31%、安徽10.18%。造成这种改变的根本原因是人口的流动。2010年人口普查，全国流动人口数量超过了2.2亿人（不含市辖区内人户分离），其中大部分流动人口是来自中西部欠发达地区的青壮年劳动力。由于大量青壮年劳动力涌入东部经济发达地区，一方面促进了流入地的经济发展，另一方面也延缓了流入地的人口老龄化进程。与之相反，中西部欠发达地区大量青壮年劳动力的流出，则加剧了流出地的人口老龄化程度。重庆、四川、安徽都是人口的流出大省，而上海、浙江、北京、天津都是人口流入大省。其中流动人口延缓人口老龄化的效应在上海表现得最明显，由于流入了近900万流动人口，上海市2010年65岁及以上人口比重甚至比2000年下降了1.41个百分点。如果扣除流动人口的影响，从各地区户籍人口中65岁及以上人口占总人口的比重来看，人口老龄化程度排在前五位的依然是上海15.88%、北京12.88%、江苏11.56%、天津11.29%、浙江10.95%[5]。

（三）老年人口呈现高龄化趋势

1999年，中国进入老龄化社会。2019 年，老龄化水平为18.1%，65岁及以上老年人口总人口的12.6%，且人口结构老龄化趋势继续。2020年6月12日，中国发展研究基金会近日发布的《中国发展报告2020：中国人口老龄化的发展趋势和政策》报告显示，从2035年到2050年是中国人口老龄化的高峰阶段，到2050年中国65岁及以上的老年人口将达3.8亿，占总人口比例近30%；60岁及以上的老年人口将接近5亿，占总人口比例超三分之一[6]。

高龄化是老龄化进程发展到一定阶段的必然产物，导致人口高龄化的基本因素有2个，一是老年人口，尤其是高龄老人死亡率的下降或存活率的上升；二是人口年龄队列自身的惯性推移[7]。高龄化预示着老龄化的性质与状态已经发生改变，即以生育率下降为主导的“底部老龄化”转变为以死亡率下降为主导的“顶部老龄化”。

二、人口老龄化的社会因素分析

人均预期寿命不断延长和生育水平的降低及死亡率持续下降是人口老龄化重要的影响因素。经济社会发展的一个标志，但同时也会对劳动就业、养老保障、经济可持续发展等带来深远影响，需要国家和社会积极全面的应对。

（一）人口老龄化对社会经济发展的影响

人口老龄化是人口年龄结构的一种变化，即老年人口比例不断上升的过程，其结果不仅使劳动年龄人口比例下降，而且劳动年龄人口的平均年龄不断提高，劳动年龄人口数量都在减少。2010年第六次人口普查数据显示，0-14岁人口的比重占16.60%；15-59岁人口为占70.14%；60岁及以上人口占13.26%，其中65岁及以上人口占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，0-14岁人口的比重下降6.29个百分点，15-59岁人口的比重上升3.36个百分点，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点[8]。2010年第六次人口普查数据显示，老年抚养比（每百名劳动年龄人口负担老年比例）从1953年的7.44% 上升到2000年的9.92%, 再上升到2010年的19%。据最新预测，2020年约3个劳动年龄人口负担1个老年人，2030年约2.5个劳动年龄人口负担1个老年人[9]。少儿抚养比从1953年的61.16%下降到2000年的32.64%，下降到2010年的22.3%。2005~2030年我国0~ 14岁少儿人口占总人口的比重呈不断下降趋势，从2005年的20.60%下降到2030年的15.80%，此后20年将维持在15.00%左右。2030年，随着老年人口比重不断上升，我国老年人口比例将会超过少儿人口比例[10]。相应地，我国老年抚养比将会超过少儿抚养比，劳动年龄人口抚养的重点将由少儿人口转向老年人口，意味着社会保障的负担越来越重。

（二）人口老龄化对传统养老方式提出挑战

1982年，维也纳大会通过并经联合国大会批准的《维也纳老龄问题国际行动计划》认为：“就世界范围来说，家庭所担负的为老年人提供传统的照顾和满足老年人需要的全面责任正在削弱。”中国传统的养老方式是以家庭为主的，家庭是满足老年人日常生活照料需求的主要来源。但是，随着家庭人口结构不断变化等多种因素的影响，传统养老模式和家庭养老功能面临着来自家庭结构、人口迁移和文化价值观念等多方面变化的挑战。

根据2010年第六次人口普查结果，2010平均每个家庭户的人口为3.10人，比2000年第五次全国人口普查的3.44人减少0.34人。比1990年第四次人口普查的3.96人减少了0.86人，比1982年第三次人口普查的4.41人减少了1.31人。2010年全国第六次人口普查相关报告显示，根据人口普查推算，在全国家庭户中有65岁以上老年人生活的家庭户合计达21.89%，这意味着全国超过两成家庭户需至少赡养一位65岁以上老年人。2010年“独居空巢家庭”占比达16.40%，比2000年11.46%上升了4.94%；2010年“夫妻空巢家庭”为15.37%，比2000年11.38%上升了3.99%；二者合计为31.77%。比2000年22.84%上升了8.93%。在老年人生活供养方面，伴随“不健康”程度上升，依靠“家庭其他成员供养”的百分比也迅速上升。“健康”的老年人中，男性依靠“家庭其他成员供养”百分比为15.69%，女性38.98%；“不健康但生活能够自理”老人中，男性59.39%，女性74.81%；“不健康生活不能自理”中，男性60.38%，女性77.43%[11]。

社会老龄化步伐日趋加快，由中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2020：中国人口老龄化的发展趋势和政策》预测，中国将在2022年左右，由老龄化社会进入老龄社会，届时65岁及以上人口将占总人口的14%以上。在转型社会中，老年人群体实际上经历了或者仍在经历着一个“社会排斥”的过程，可能出现“家庭排斥”，无疑加深了社会排斥的力度和强度，给老年人造成双重伤害[12]。农村老年人普遍存在“二忧”。一是生活忧愁，不少老年人失去劳动能力后，生活来源只能依靠家庭，俗话说：“养儿防老，积谷防饥”。而有些年轻人则把赡养老人当成负担，造成老年人生活无着落，陷入困境，农村赡养纠纷的大量存在说明了这个问题。二是劳动忧愁。现在农村中许多年轻人外出打工，责任田便有老年人耕种，甚至到了70和80岁的高龄还在耕种，这说明不但没有解决老年人的供养问题，反而加重了老年人的劳动负担[13]。

（三）人口老龄化对社会公共支持系统的特殊需求增大

与其他国家不同，中国是在“未富先老”“未备先老”的条件下进入老龄社会的。基本养老保险，是国家根据法律、法规的规定，强制建立和实施的一种社会保险制度。是社会保险制度中最重要的险种之一。截至2020年底，全国基本养老保险参保人数达到了9.99亿人，全国6098万建档立卡贫困人口参加基本养老保险，参保率持续保持在99.99%。其中，城镇职工基本养老保险参保人数为4.56亿人，较2019年增加了0.22亿人；城乡居民基本养老保险参保人数为5.42亿人，较2019年增加了0.1亿人。参加城镇基本医疗保险的农民工万人，增加万人。由于我国目前离退休人员医疗费用实行国家与单位共同负担，因此，在离退休人员高速增长的情况下，人口老龄化对整个医疗费用的承受能力提出了严峻挑战。

2020年9月11日，人社部公布的《2019年人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2019年我国共有职工基本养老保险离退休人员（包含机关企事业退休人员）12310万人，养老保险基金支出49228亿元，人均每月养老金待遇3330元。城乡居民养老保险待遇领取人员16032万人，养老保险基金支出3114亿元，人均基本养老金待遇162元每月[14]。人口老龄化也必然对我国医疗保障制度提出了挑战。由于老年人患病率高、患病种类多、患病时间长，因而就医率和住院率高、医疗费用高，老年人群是医疗保健服务需求量最大的人群。相比其他年龄人口，老年人的生理和心理特点决定了其患病种类、对药物的反应性都与其他年龄的人有显著不同，老年人患病率高，医疗花费多，有较高的医疗服务需要。随着人口老龄化的加重，基本养老保险基金支出逐年攀升，以满足老年人的基本生活保障和其他养老福利需求。2020年中国基本养老保险基金支出达5.46万亿元，较2019年增加了0.27万亿元，同比增长5.1%。但是，在“未富先老”的发展格局下，中国养老财政面临着巨大的支付压力，主要表现为基础养老金支付负担系数大、养老金历史欠债多、养老保险制度转轨的成本压力以及老龄化背景下养老福利服务建设的财政需求增多等问题。而且，老年人医疗保障社会化程度低，覆盖面窄；老年人常见病防治网络尚未建立；政府投入不足，医疗资源分布不均匀；缺乏合理、稳定的经费来源；缺乏完善的家庭护理条件等。李婷等人研究表明，对我国老年人健康自评影响最大的首位经济状况是支付医疗费用困难。老年人虽然参加了医疗保险，但由于各地的经济发展不均衡，个人的收入不同，家庭基本条件不同，绝大多数人难以承受较高的医疗费，尤其是农村老年人遇到重病和大病由此背上沉重债务，甚至倾家荡产。

《中国统计年鉴》显示，2000年，全国的卫生总费用为4586.63亿元，而到2019年全国卫生总费用预计达65195.9亿元。卫生费用占GDP的比重也在不断上升，2000年，卫生总费用占GDP百分比为4.62%。而到了2019年，卫生总费用占GDP百分比为6.6%。2000年，政府卫生支出为709.52亿元，占卫生总费用的15.47%；社会卫生支出1171.94亿元，占卫生总费用的25.55%;个人卫生现金支出2705.17亿元，占卫生总费用的58.98%。而到2019年，政府卫生支出17428.5亿元，占卫生总费用的26.7%；社会卫生支出29278.0亿元，占卫生总费用的44.9%；个人卫生支出18489.5亿元，占卫生总费用的28.4%。随着老年人口的增多，老年人医疗费用的增长将会是保险福利总费用增长的主要部分。因此，人口老龄化对整个医疗保障的承受能力提出了严峻挑战。

三、应对人口老龄化的发展策略

在全球化的背景下，中国的老龄问题与经济转轨、社会转型和文化转变交织，与工业化、城市化、信息化叠加，面临的挑战和风险的严峻性、复杂性和紧迫性是世界少有的。因此，应对人口老龄化是全社会的共同责任，政府、社会、家庭和个人都承担起各自应尽的职责和责任。在这一重大经济社会问题中，政府始终起着主导的作用，各级政府都要从我国的基本国情出发，坚持可持续发展的科学理念，高度重视人口老龄化问题，从宏观和战略的高度制定人口老龄化问题的中长期政策和长远规划，逐步建立和完善老年社会保障制度，用产业化、社会化的运行机制，推进安老、养老产业的不断发展，进一步满足广大老年人在物质、精神和文化等方面的特殊需求，逐步改善老年人的生活环境、提高老年人的生活质量。

（一）人口发展战略

人口战略是国家整体发展战略的一个重要组成部分，制定人口发展战略有助于未来人口与社会、经济的全面协调发展。党和国家始终高度重视人口与经济社会协调可持续发展战略议题，根据人口转变与经济社会转型发展的规律和特征，坚持改革开放、解放思想、创新发展，提出了促进人口长期均衡发展的战略思路。2015 年，党的十八届五中全会提出“积极开展应对人口老龄化行动”，把积极应对人口老龄化从基本国情的认知层面推向付诸行动的实践层面。2016 年，国家“十三五”规划做出“开展应对人口老龄化行动，加强顶层设计，构建以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社保体系、健康保障、人才培养、环境支持、社会参与等为支撑的人口老龄化应对体系”的具体部署。2017 年，党的十九大报告进一步提出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”的要求。2019 年，中共中央国务院发布《国家积极应对人口老龄化中长期规划》的核心内容，细化战略目标，“近期至2022 年，积极应对人口老龄化的制度框架初步建立；中期至2035 年，积极应对人口老龄化的制度安排更加科学有效；远期至本世纪中叶，与社会主义现代化强国相适应的应对人口老龄化制度安排成熟完备。”党的十九届五中全会正式提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，并在《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出具体要求。

在人口战略中，要高度关注人口老龄化问题。在人口加速走向老龄化态势下寻求可持续发展，要重点针对人口老龄化做出科学的规划，增强劳动力有效供给，通过提高出生人口素质促进全民健康改善，通过提升教育质量和强化职业培训改善新增劳动力质量，提升我国劳动力整体素质，促进人力资源大国向人力资本强国转型，确保积极应对人口老龄化的人力资源总量足、素质高。推动建立与经济发展水平相适应的养老保障体系，逐步扩大社会保障的覆盖面，使更多的人享有社会保障，应对人口老龄化带来的风险和压力。倡导“健康老龄化”，提高老年人的文化素质、心理素质和健康水平，降低老年期常见疾病的发病率和致残率。强化应对人口老龄化的法治环境，保障老年人合法权益；构建家庭支持体系，弘扬中华民族尊老、敬老的优良传统，营造全社会尊重、理解、关心和帮助老年人的社会环境与舆论氛围，形成老年人、家庭、社会、市场、政府共同参与的良好氛围，满足老年人不断增长的物质和文化需求，实现老龄事业与经济社会的协调发展，促进社会公平和稳定。

（二）社会的经济发展政策

“人口红利”是指人口转变过程中出现的劳动年龄人口比例上升带来的经济增长效应。它的时间长度与程度取决于死亡率、生育率下降的速度与时间差。以总抚养比< 50% 作为“人口红利”的测量，从1990年我国开始进入“人口红利”时期，到2033年“人口红利”时期结束，我国的“人口红利”时期长达40多年。我国是在经济不发达的情况下迎来人口老龄化的，解决人口老龄化所带来的问题，就是要大力发展经济，努力壮大经济实力，以强大的经济实力做后盾来解决老龄化所带来的经济社会问题。因此，要充分利用“人口红利”的黄金时期发展经济和增强综合国力，以较短的时间建立起多层次、广覆盖的社会保障体系和养老保险制度。为解决我国老龄问题创造良好的物质基础。

注重人口老龄化与经济社会协调发展的关系，从生产结构、消费结构、分配结构、投资和金融结构、产业结构和布局以及市场结构等方面建立适应老龄化社会的宏观经济调控战略。根据劳动力老化要求调整现有的产业结构，减少劳动密集型产业, 增加知识和技术密集型产业。同时大力兴建公共养老设施、扩大老年活动场所、增加老年服务项目、提升老年服务水平、发展老年服务产业，鼓励和引导老年卫生保健服务业、老龄家政服务业、老年日常用品制造业、老龄人寿保险业、老年旅游娱乐业和老年教育业等老年产业的开发和生产。

就业是个人和家庭获得经济收入的主要途径，落实充分就业战略，促进居民收入增长和经济增长相同步。积极开发老龄人力资源，延长生命周期中的生产性时间，既要实施适当延迟退休、灵活就业、就业权益保障等改革举措，在制度安排上延长个人生命周期中劳动的就业时间；又要创造老年人参与社会经济活动的机会，鼓励老年人参与经济、社会和家庭活动，构建人人参与、人人共建、人人共享的社会。同时消除各种制度障碍，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。建立健全基本养老保险、基本医疗保险和长期照护保险制度是政府的普惠和兜底职责，应该量力而行，尽力而为，健全社会保障体系、企业年金制度和个人养老金相结合的保障系统，逐步建立起城乡一体的社会保障制度，不断提升保障水平和覆盖面，逐渐消除社会保障对劳动力自由流动的限制，促进劳动力自由流动建立全国统一、高效、有序的劳动力市场体系，实现劳动力合理、有序地流动，构建城乡和地区统一的劳动力市场。既有助于持续改善民生，增加人民幸福感和获得感；也有助于建设重大民生工程，彰显国家治理体系和能力现代化的成效。

（三）老年医疗保障制度建设

目前，我国还是一个发展中国家，综合国力不强，人均国民生产总值不高，还有相当一部分贫困人口。我国众多的老年人口，需要解决的问题很多，还不能照搬西方国家从摇篮到坟墓的高福利政策，只能从我国国情出发，按照国家、社会、家庭、个人共同负担的原则，量力择路，构建中国特色的养老模式和养老制度。在制度设计、保障水平、养老基金运行模式上都充分考虑老龄化的影响。在设计养老保险制度时，要测算养老基金长期平衡的筹资条件，避免频繁提高缴费率所产生的负面影响。养老保险的比重应与生产力发展水平相适应。要探索养老保险基金的有效运行模式，实现其保值增值，大力发展自我保障形式，如合作保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老计划、商业人寿保险等。

现行的医保制度还不能解决老年的长期护理问题，但老年人常常需要长期的护理照料服务。因此，应实行政府调控与市场配置卫生资源相结合，推进城市卫生资源配置结构的战略性调整，将社区卫生服务机构及时纳入城镇职工基本医疗保险定点医疗机构范围，将社区卫生服务机构符合基本医疗的服务项目纳入城镇职工基本医疗保险基金支付范围，逐步建立长期护理保险制度，特别是社会保险模式的长期护理保险制度；落实健康中国战略和行动，通过扎实落实全方位干预健康影响因素、维护全生命周期健康和防控重大疾病等措施，推进全民健康行动；建设涵盖健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护等在内的综合型老年健康服务体系，实现老年护理服务的社会化。

我国传统养老方式主要依靠家庭养老，然而随着我国家庭结构发生巨大变化，即家庭规模小型化、家庭结构核心化，“421”家庭、空巢家庭的出现，使传统养老方式开始面临巨大挑战。特别是中国是典型的二元社会，农村老龄化进程快、程度高，应对能力弱，农村是养老事业发展的难点、痛点、堵点，也是重点。因此，我们必须借鉴发达国家经验探索新型养老方式，满足老年人不同的养老服务需求。健全以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系，通过社区提供各种养老服务，家庭、社会共同承担养老费用的新型养老方式，满足老年人的不同养老需求。实施乡村振兴战略，重点做好农村养老事业。居家养老服务与机构养老服务相比，具有成本低、覆盖面广、服务方式灵活等诸多优点。通过居家养老服务，可以让一部分家庭经济有困难但又有养老服务需求的老年人得到精心照料，从而对稳固家庭、稳定社会起到良好的支撑作用。而且从当今世界的普遍状况来看，90%以上的老人最终都要在家中安度晚年，养老回归家庭也是一种必然趋势。因此，要大力弘扬中国尊老爱幼的优良传统，实行“以政府为主导、家庭为主体”的养老模式。对于能够自理的老年人，提倡居家养老；而对于那些不能自理的老年人，还是要依靠机构养老。此外，为满足高收入人群对养老服务的较高需求，可以开发商业模式的老年公寓，为这部分老年人提供更加周到完善的养老服务。

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（作者：王海平   常战军，分别系中国农工民主党中央联络工作委员会副主任、农村教育发展中心副主任、中国管理科学研究院学术委员会委员、中国管理科学研究院全球智库战略研究所所长；中国管理科学研究院全球智库战略研究所研究员，华中科技大学、北京工业大学、中南民族大学、武汉科技大学兼职教授、博士生导师）